Los resultados queremos resultados: enfoque de los presupuestos gubernamentales

En realidad, el presupuesto gubernamental abarca todo el sector público y debería presentarse en términos consolidados.

Para la planificación de las cuentas presupuestarias, la doctrina ha considerado cuatro grandes ejes de preparación que debieran considerarse como los cuatro propósitos fundamentales de dichas cuentas:

· Primero. Deben estructurarse de manera que faciliten el análisis de los efectos económicos y sociales de las actividades de gobierno.

· Segundo. Las cuentas deben facilitar la formulación de los programas que elaboran los proyectos para cumplir sus funciones.

· Tercero. Las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedida ejecución del presupuesto.

· Cuarto. Las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad fiscal.

Sin embargo, en la práctica operacional, los presupuestos en las entidades públicas, aún alineados por programa y asignación de objetivos y metas en planes operativos segmentados, siguen en realidad trabajando sobre bases de objeto del gasto a la manera de medición de ahorros y considerando normativas de ejecución presuntamente “muy estrictas” que buscan el objetivo de ejercer las partidas de presupuesto de la forma más transparente y abierta posible.

Dentro de un marco jurídico y normativo cada vez más complejo, los presupuestos sobre ajuste al gasto centran su enfoque en algunos ejes de control particular:

1. equilibrar las finanzas públicas (no gastar lo que no se tiene)

2. economizar (documentar los procesos de adquisición y adjudiciación hacia la opción más barata).

3. Reportar objetivos cumplidos en programas de trabajo.

El probema es que mantener el enfoque en estos objetivos ha generado una terrible sobre regulación y burocracia que a su ven encarece la operación administrativa cotidiana, al mismo tiempo de que no se ha logrado detener la corrupción y el fraude de funcionarios cuando se trata de manejar recursos públicos. En realidad toda la normatividad ha tenido el efecto de encarecer mucho el gasto pues hoy se tiene que cotizar muy alto al Gobierno para estar en condiciones de poder “repartir” diezmos, cubrir bastos de personal, contralorías, vigilancia y fiscalización.

Si bien es cierto que sobre todo en el Gobierno Federal, se han logrado avances muy importantes en el ejercicio de los prespuestos públicos con estartegias novedosas de adquisición como las subastas invertidas; la verdad es que a nivel estatal y municipal muy poco se ha avanzado y menos todavía se ha logrado. Conocemos de espelusnantes casos de corrupción y abuso de poder, peculado y prácticas de colusión en perjuicio del erario público de parte de funcionarios, entes privados y cualquier cantidad de terceros involucrados.

La verdadera solución a estos graves problemas estructurales en el ejercicio de la función pública está en el enfoque presupuestal sobre bases de resultados. La regulación presupuestal en entes gubernamentales debe pasar de la rendición de cuentas tradicional que se basa en la documentación evidenciada de normas y procedimientos adjudicatorios, a la medición comparativa de indicadores de gestión universales y medibles sobre datos financieros y operativos generados a la luz de contabilidades integrales.

Ante la entrada en vigor de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, tendremos en pocos años un sistema integral de cuentas y reportes financieros para todos los entes públicos en el país. Este sistema debe incluir en forma mucho más énfatica, un grupo de normas que permitan establecer indicadores de gestión universales y comparables, para que en un ejercicio de verdadera transaparencia, el cuidadano de a pie pueda observar como se comportó un grupo de gobernantes en un Municipio, Estado, o entidad para estatal al llegar a los resultados que fueron planteados y no tanto en cuanto a si gastó más o menos. Esto último en términos de servicio a la comunidad y contraprestación por las contribuciones que todos pagamos no tiene mucho sentido.

Responsabilidad Social

Hoy el verdadero enfoque en los planes estratégicos de las empresas se llama "sustentabilidad".

Este término que hoy pretende presentársenos como novedoso, acuñado en las aulas de Harvard a finales de los 80´s, ha sido incorporado con definiciones más o menos enfocadas en distintas legislaciones, normas oficiales y procesos de negocio, así como en sistemas de evaluación de gestión y desempeño de muy diversas fuentes y formas.

En esencia, lo que se pretende es dejar muy en claro que el éxito de los negocios que se convierten en verdaderas empresas no es solo el de maximizar la rentabilidad del capital, sino adicionar el sostenimiento de medidas que le permitan a un ente económico perdurar, a través de la armonización e interacción con los demás factores naturales, económicos y sociales que le rodean.

Básicamente, la "sustentabilidad" como indicador máximo de éxito, busca que la entidad económica se convierta en factor de cambio en el entorno ecológico, económico y social en el que se desenvuelve y de ahí, cumpla con la vocación personal (física o jurídicamente) de contribuir al desarrollo de una comunidad.

Por supuesto, no hay responsabilidad social si no hay rentabilidad del capital, pues una empresa que no tiene utilidades o genera beneficios no puede cumplir con ninguna responsabilidad en tanto que está condenada a no subsistir en el tiempo; pero sólo será sustentable en tanto entienda que si bien debe estar preparada para la competencia y la calidad, su desarrollo no puede ser a costa de atropellar otros intereses afines como el de los trabajadores o la fuerza laboral, la contribución a un estado fuerte y eficaz, su entorno ecológico, ética en los negocios, etc.

Es en este contexto en que se inscriben los esfuerzos de medición oficial para establecer si una entidad económica es "socialmente responsable" como principal medida de sustentabilidad.

Sabemos que en nuestro país ha sido a través del Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) que se han dado los primeros pasos hacia la valoración de mediciones que permitan evaluar factores de responsabilidad social. Este esfuerzo inició prácticamente con nuestro actual siglo, y permite por ahora entregar a quién cumple con la parametrización base, un distintivo RSE.

Sin embargo existe camino adicional para profesionalizar con mayor detalle y medir con indicadores de mayor alcance la incorporación a prácticas de responsabilidad social que abracen el actuar de todas las entidades mexicanas.

En este camino, México a avanzado también al establecer la norma mexicana de responsabilidad social MX-SAST-004-IMNC-2004, que marca las directrices para la implementación de un sistema de gestión más amplio hacia esta responsabilidad social integral, pero esta norma no ha sido difundida lo suficiente para poder ser seguida en lo general.

Para cerrar el círculo y estimular nuestro interés hacia estos temas, es importante conocer que la Organización Internacional para la Estandarización (ISO) presentó a finales del año pasado su serie ISO 26000 para enfocar la medición de la responsabilidad social. El desarrollo de esta norma poco a poco permitirá avanzar hacia la adopción de estándares que midan la eficiencia de prácticas de responsabilidad social adoptando medidas y definiciones universales sobre este concepto.

El camino ya está en marcha y más allá de preocuparnos por obtener un distintivo o una "medallita", debemos revisar en nuestros planes empresariales estratégicos, si nos acercamos en nuestra operación a darle verdadera "sustentabilidad" a nuestros negocios, o si simplemente buscamos una utilidad mayor. OJO! no se trata de un tema de filantropía o buena voluntad, en realidad está en juego el futuro de las organizaciones.....

El otro fisco!: EL SAT AL ACECHO

"Sí hemos sido muy duros y vamos a continuar agresivos, en auditorías, cobranza y en cartas de control de obligaciones, porque es un principio de justicia ya que hay contribuyentes cautivos que no pueden evadir los impuestos y no es justo que sean ellos quienes lleven la carga de financiar el gasto público del país".

En conferencia de prensa y en esta forma tan efusiva, el jefe del Servicio de Administración Tributaria (SAT) presentó el pasado día 9 de febrero los resultados finales de 2011 en materia de recaudación impositiva directa.

Ya hemos comentado en este foro que efectivamente percibimos en el actuar de las autoridades hacendarias y en sus procedimientos, una muy importante mejoría hacia la eficacia y eficiencia e incluso la economía en cuanto al funcionamiento recaudatorio: baste mencionar que los ingresos recaudatorios administrados por el SAT crecieron en términos reales 6.1% en 2011 medidos a tasa anual siguiendo una tendencia de crecimiento constante desde 2009.

Sin embargo, el señor Ortiz Mena, que sí habla de mejorías también en la tasa de juicios y procesos contenciosos ganados por la autoridad (han llegado hasta el 54% cuando en el 2000 sólo ganaban 1 de cada 10 juicios), no habla del costo para esos contribuyentes cautivos a los que se refiere en términos "misericordiosos" que son principalmente los contribuyentes dictaminados para efectos fiscales y que han sufrido también en gran medida esa "dureza y agresividad" que incluye por supuesto flagrantes violaciones a derechos humanos y legislación fiscal específica.

En este sentido, señalamos en esta oportunidad de evaluación algunas de las principales ilegalidades en las que la autoridad está incurriendo para buscar, con los mismos contribuyentes, agrandar sus cifras de recaudación:

1. estimación de ingresos sobre financiamientos documentados

2. duplicidad en la determinación de efectos en pagos provisionales de ISR y IETU en forma dolosa e ilegal

3. generación de doble tributación tratándose de la determinación y liquidación de dividendos fictos

4. Desconocimiento y cancelación con criterios de doloso escrúpulo tratándose de deducciones

5. aplicación de reglas inconstitucionales en materia de imposición de requisitos o cargas formales para la aplicación de deducciones o acreditamientos más allá de las Leyes

6. Realización de estimativas de ingresos y utilidades desconociendo registros contables y la naturaleza de muchas operaciones, etc.

En este sentido, reiteramos las bondades para México de una autoridad recaudadora fuerte y profesional, pero volvemos a alzar la voz en cuanto a que la actuación de todo el aparato fiscalizador debe según el mandato primordial de la constitución en su artículo primero, privilegiar siempre el estricto respeto a los derechos humanos y las garantías de las personas.

Nuevo Intercambio de Información fiscal entre México y EUA: La época del secreto bancario ha terminado

A partir de la crisis económica mundial que inició en septiembre de 2008 y los relevantes problemas de déficit fiscal que paralelamente han venido dándose recurrentemente como parte de la fallida política económica del gobierno norte americano en la última década, existe en el debate actual del sistema tributario estadounidense la tendencia, implementación y práctica a establecer cada vez más, disposiciones jurídicas recaudatorias y de mayor control para el contribuyente de estrato medio y superior en aquél país.

En este contexto, las actuaciones multilaterales, no solo de EUA sino en muchos países con crisis financieras y procesos recesivos en el mundo, han tendido ha establecer acuerdos que restringen en grado superlativo las garantías de secreto bancario y salvaguarda de información en aras de que los gobiernos puedan alcanzar mayores niveles de regulación, no solo contra actos estrictamente criminales, sino con objeto de combatir frontalmente la evasión fiscal y la implementación de estrategias de colocación de flujos de capital en diversas jurisdicciones y de diversificación en la colocación de ingresos fuera del alcance de las autoridades hacendarias que correspondan.

Es de llamar la atención respecto de estos acuerdos multinacionales en su última generación por ejemplo, las declaraciones de acuerdo del G-20 estableciendo literalmente al establecer las normas de fortalecimiento internacional del sistema financiero que “la era del secreto bancario ha terminado”.

En esta tesitura, tomando en cuenta el nuevo y propicio ambiente de cooperación internacional, es que el 27 de mayo de 2010 mediante la firma de un nuevo protocolo en la ciudad de París, se modificó la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal celebrada entre los miembros de la OCDE y los Estados miembros del Consejo de Europa (CE) con claros objetivos de ampliar la cooperación informativa en materia tributaria entre las naciones y contar con mucha mayor asistencia multilateral, incluso entre autoridades judiciales.

Para hablar en concreto de nuestro país, que ha firmado la Convención mencionada y se encuentra ciertamente inserta en el cúmulo de acercamientos a que me he referido, es claro que en materia de intercambio de información fiscal nuestra mayor cercanía y entendimiento por razones territoriales y de importancia relativa en inversión e intercambio financiero, es con EUA. Con nuestro vecino del norte México tiene celebrado un convenio de intercambio de información fiscal que data de noviembre de 1989 y que se encuentra en vigor. Sin embargo, en los últimos años, las autoridades tributarias norteamericanas no han del todo satisfechas con la forma en que las acciones administrativas bilaterales derivadas del convenio reportan operaciones, pues al Internal Revenue Service (IRS) solo se viene reportando de parte de los bancos e instituciones financieras, el monto total de intereses pagados a residentes de los EE.UU. de forma global y sin detallar información individual.

Así pues, el fisco americano a partir de marzo de 2010 incluyó algunas nuevas modalidades que obliguen con mayor vehemencia a SUS PROPIOS CONTRIBUYENTES Y RESIDENTES a informar y declarar sobre inversiones que mantengan en el extranjero (incluyendo México) y ganancias que se deriven de ellas. A través de modificaciones a la Ley Hiring Incentives to Restores Employement Act, así como en las Foreign Account Tax Compliance Act, conocidas por sus siglas en inglés como FATCA, se obliga a instituciones financieras en el extranjero a identificar los pagos de intereses y ganancias que realicen en cuentas a nombre de ciudadanos o residentes estadounidenses y a proporcionar esta información al IRS.

Estas reglas entrarán en vigor a partir del 1 de enero de 2013 y aunque no tienen en realidad vigencia en México, si las instituciones mexicanas, por ejemplo, no informan al IRS sobre estas operaciones, las inversiones que hagan las propias instituciones en EUA se verían sujetas a un castigo de retención de impuestos de 30%.

Hasta aquí, encontramos un régimen fiscal de información más agresivo que afecta directamente a la situación fiscal de residentes en EUA con inversiones en el extranjero y por supuesto, en México. Pero adicionalmente a todo esto, el 7 de enero de 2011, el Departamento del Tesoro y el IRS publicaron oficialmente una propuesta que modifica el Código Federal de Regulaciones de los EUA.

El objetivo de este nuevo conjunto de regulaciones que se conocen como las regulaciones REG-146097-09, es que el sistema financiero estadounidense informe al IRS sobre intereses pagados a residentes en el extranjero, incluidos los residentes en México, por depósitos mantenidos en los EUA.

Actualmente, el sistema financiero de ese país solo está obligado a informar sobre los intereses que pagan a ciudadanos y residentes de ese país y a residentes de Canadá.

De acuerdo con estas reglas que en realidad TODAVÍA NO ESTÁN EN VIGOR en tanto que la regulación será aplicable después del 31 de diciembre del año en que se publique ya como regla vigente y aprobada, el sistema financiero estadounidense esta obligado a informar los pagos, por concepto de intereses que se realicen a residentes de todo el mundo, preparando y entregando una declaración al residente en el extranjero en la cual se le informe que su información le será entregada al IRS y que – posiblemente – también se entregue a las autoridades fiscales del país en el cual es residente (en atención de los acuerdos de intercambio de información que previamente existen y que a grandes rasgos ya he comentado).

Por lo anterior, más allá de la enorme polémica que esta regulación ha desatado en nuestro vecino país del norte, es muy conveniente que las personas que cuentan con inversiones o cuentas bancarias en los EUA no regularizadas o cuyo origen e intereses no se hubiesen declarado debidamente conforme la regulación que siempre ha existido en México al respecto, contemplen las opciones previstas por la Ley doméstica para incorporar fiscalmente todo su patrimonio, no solo en el sentido de reportar los intereses, ganancias de capital y fluctuaciones cambiarias positivas que hubiesen obtenido, sino también y más importante, la regulación y justificación del origen del capital obtenido en aras de evitar discrepancias fiscales.

Es claro que el fisco mexicano ya se encuentra “salivando” y con los dientes en posición respecto de la información que en este tema podrá recibir, considerando que en el SAT conocen que cuando menos cada año se mueven 9.2 mil millones de dólares hacia cuentas e instituciones financieras en otras naciones. (Fuente: Ernst & Young).

En este sentido, una buena opción de regularización está prevista por el Decreto por el que se otorgan beneficios fiscales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 2005 y que se encuentra actualmente todavía en vigor, mismo que permite a los contribuyentes pagar el ISR de intereses y dividendos en cualquier institución sin que tenga que individualizarse el nombre del contribuyente que efectúa el pago y con enteros definitivos.

Este mecanismo tiene tres ventajas fundamentales:

1. No se declara el monto de los ingresos

Se tienen por extinguidas todas las obligaciones fiscales formales relacionadas con tales ingresos; y

3. No se aplica la regulación prevista en materia de discrepancia fiscal (art. 107 LISR).

Creo que los inversionistas y particulares con cuentas sobre todo en EUA están a muy buen tiempo de planear su seguridad patrimonial fiscal en función de las nuevas reglas del juego. El traslado del problemas a otras jurisdicciones probablemente sólo traslade el problema al futuro haciendo bombas de tiempo. Hay que recordar que en verdad, “la época del secreto bancario ha terminado”.

Embargos de cuentas bancarias, crecieron como las plagas

De acuerdo con cifras de la Procuraduría de Defensa del Contribuyente (PRODECON), los embargos de cuentas bancarias practicados por autoridades fiscales tales como el SAT, el IMSS o el INFONAVIT, se han multiplicado en forma muy significativa.

El comunicado de la PRODECON cita cifras comparativas de los últimos cinco años y señala que al cierre de 2006 el servicio de administración tributaria reportó algo más de 576 cuentas bancarias embargadas, cifra que compara contra los aproximadamente 11,000 registros de cuentas con tal gravamen que la misma dependencia reporta al cierre de 2011.

La enorme diferencia de cifras entre un punto de partida y la comparación final creo que debe llevarnos a una reflexión productiva que parta de una lectura completa de los factores que convergen en este indicador.

1. La eficacia recaudatoria y de fiscalización. Es innegable y lo decíamos ya en artículos anteriores con ocasión de la evaluación anual de resultados gubernamentales, que las condiciones de operación del SAT y del IMSS principalmente, de los últimos años, distan mucho de ser aquéllas que imperaron, sin ir más lejos, a finales del siglo pasado. Las herramientas informáticas, la sistematización de procedimientos y más importante, la profesionalización de los funcionarios dentro de las instituciones fiscales en nuestro país en la última década, ha rendido fruto.

Para quienes convivimos en el día a día con el funcionamiento de la estructura tributaria no es ninguna noticia nueva que los márgenes y espacios para la corrupción, si bien distan mucho de haberse cerrado, si han sido sensiblemente disminuidos. Además, el trabajo de inteligencia en TI para captar evasores u omisiones en el pago de contribuciones es mucho más eficiente.

En suma, el fisco de hoy, nada tiene que ver ya con las autoridades fiscales de hace 20 años.

2. Nuestro sistema legal en materia tributaria mantiene muchas imperfecciones. En efecto, si bien existen tres tipos de embargos en nuestra legislación, uno de ellos ha sido declarado inconstitucional por la Suprema Corte y sin embargo se sigue aplicando con lujo de abuso y arbitrariedad por parte de las autoridades.

En este sentido, el embargo precautorio que se ha venido utilizando como garantía obligada y método ilegal de cohersión para contribuyentes que son objeto del ejercicio de las facultades de las autoridades, es un muy buen ejemplo de como nuestro sistema fiscal imperfecto opera muchas veces en perjuicio de los particulares y como base arbitraria de actuación no obstante haberse declarado ya un medio inconstitucional. Recordemos en este sentido que las jurisprudencias en México, no tiene efecto legal en general cuando de materia fiscal se trata.

Por tanto, el incremento tan significativo en los embargos de cuentas en los últimos años es efectivamente también un muy buen ejemplo de como el ejercicio de las autoridades avanza muchas veces sobre bases que generan violaciones a los derechos humanos de los contribuyentes.

3. Por último, es claro que esta cifra también nos lleva a inferir que la cultura tributaria no ha visto demasiados avances en México en el periodo de comparación. Requerimos de mucho mayor compromiso social y sentido de civismo en este país.

La reforma constitucional en materia de derechos humanos y el campo tributario

Ni por un momento subestimemos cuando hablamos de la materia fiscal, a la reforma que en relación con el reconocimiento constitucional de los derechos humanos se llevó a cabo el año pasado y que se publicó el 10 de junio de 2011.
Esta es una reforma que en el campo integral de la protección de la justicia a los particulares resulta un parteaguas en todos los campos del derecho en México, dando pie junto con otros factores, al nacimiento de la décima época de la Suprema Corte.

Esta reforma es tan relevante, que el sistema de interpretación jurídica en materia de garantías quedará de aquí en adelante trastocado en sus columnas medulares. Por supuesto no pretendo ni con mucho constituirme en un perito especialista y en un breve y modesto comunicado como es este, aportar elementos y análisis exhaustivos que sobre el tema han tenido a bien con mucho valor aportarme mis amigos abogados que sí lo son.

En la reforma en comento, el artículo 1 de la constitución quedó reformado para establecer con claridad, cuando se habla de materia fiscal, que las autoridades tributarias se encuentran obligadas a velar por la protección más alta de los derechos del contribuyente, incluyendo a los jueces y a los ministros de la SCJN.

Esta reforma prevé que las autoridades del Estado Mexicano, deben efectivamente propugnar por un respeto auténtico y serio a los derechos humanos en todos los campos de su accionar en relación intensa con los particulares.

En este sentido, ya existe un primer precedente en cuanto hace a resolución en materia fiscal de parte de la Corte, que incluye el elemento del reformado artículo 1o constitucional en la evaluación de los derechos de los gobernados. Se trata del caso 1662/2011 dictado por la Primera Sala de nuestro máximo tribunal relativo a derechos relacionados con al devolución de saldos a favor de los contribuyentes.

En este caso paradigmático, el cual es el primero que deja inicialmente ver la trascendencia de la reforma sobre la que pretendo llamar su atención, los ministros que componen la Primera Sala adelantan la relevancia del cambio constitucional señalando que las disposiciones fiscales y sus formalismos y requisitos para el ejercicio de prerrogativas NO pueden ser el pretexto para nugatorios los derechos de los contribuyentes, pues...."los derechos humanos reconocidos por la Constitución, así como las garantías establecidas para su protección, deben ser interpretados favoreciendo la protección más amplia posible".

En este precedente ya se asoma una nueva forma de establecer las garantías constitucionales de los particulares y sus derechos humanos que no debemos perder de vista.

¡que venga esta nueva época por el bien de México!

Eficiencia recaudatoria o atropello de la ley

En esta semana el SAT anunció el registro de un número récord de contribuyentes mayor a los 36.5 millones.
Esta es sin duda una buena noticia, No puede someterse a duda que el Servicio de Administración Tributaria ha logrado avances muy significativos en la última década en muchos de los procesos de control fiscal.
El uso de la inteligencia tributaria, la profesionalización de los servidores púbicos, la aplicación de herramientas TI, y la homologación de procesos normativos de legalidad han sido renglones en donde las autoridades fiscales han logrado mucho mejores calificaciones y resultados. Tales resultados se reflejan en una mayor base de contribuyentes y una mucho mayor eficacia recaudatoria en términos de costos administrativos.
A principios del siglo el SAT gastaba en el proceso recaudatorio 13 centavos sobre cada peso que ingresaba. a la fecha del segundo informe cuatrimestral de la dependencia, solo 7 centavos de cada peso se utilizan en el camino. Y repito, estas desde luego que son buenas noticias, un país que busca el desarrollo integral requiere de autoridades fiscales fuertes y eficaces en el desempeño de sus funciones.
Sin embargo, en este camino hemos perdido otras muchas cosas de igual o incluso mayor valor al de los avances expresados.
Existen para empezar algunas asignaturas administrativas en donde la autoridad actúa con absoluta arbitrariedad y con lujo de ilegalidad corporativa.
Un ejemplo de ello, son los procesos de devolución, de saldos a favor de IVA específicamente, en las administraciones locales de auditoria, por lo regular se plagan de irregularidades y de actos de verdadera arbitrariedad y discrecionalidad y abuso de poder. Aprovechando las amplias avenidas que las disposiciones fiscales prevén en este tema, los funcionarios fiscales hacen ante todo tipo de empresas solicitudes de información ociosa, repetitiva, incluyendo muchas veces afirmaciones falsas y requerimientos inverosímiles establecidos como verdaderos impedimentos ilegales para evitar el derecho a la devolución. En este sentido, los servidores públicos se aprovechan en actos de verdadero abuso de poder, del hecho de que resulta procesalmente más económico acceder en la arbitrariedad para lograr al final de un tortuoso camino la devolución a que se tiene derecho, en lugar de denunciar por las vías que corresponden jurisdiccionalmente.
Por supuesto,el avance en la eficacia recaudatoria no puede llevarse a cabo con base en este tipo de actos de arbitrariedad reiterada e indebida, implementados como verdaderas políticas integrales de operación.